A adesão a ata de registro de preços — popularmente conhecida como “carona” — é uma das ferramentas mais usadas pela Administração Pública para acelerar contratações. Mas ela não é incondicional. Em maio de 2026, o Tribunal de Contas da União (TCU) reforçou um limite que costuma passar despercebido nos editais e que interessa diretamente a gestores e a empresas que participam de licitações.
No Acórdão 1387/2026, do Plenário, o TCU foi direto: em edital de registro de preços que não estima os quantitativos a serem contratados, é irregular prever a adesão de órgãos não participantes.
Neste artigo você vai entender o que o Tribunal decidiu, por que decidiu assim e — principalmente — como verificar, na prática, se uma ata comporta adesão antes de confiar nela.
O que é a adesão (carona) a uma ata de registro de preços
No Sistema de Registro de Preços (SRP), um órgão conduz a licitação (o órgão gerenciador), eventualmente acompanhado de outros órgãos que já manifestaram interesse desde o início (os participantes). O resultado é uma ata, com preços e quantitativos registrados.
A adesão a ata de registro de preços acontece quando um órgão que não participou da licitação original pede para usar aquela ata depois de pronta. É esse ato que recebe o apelido de “carona”. A Lei 14.133/2021 permite a prática, mas impõe condições — e é justamente uma dessas condições que esteve no centro do julgamento do TCU.
A tese do TCU no Acórdão 1387/2026
A regra fixada pelo Tribunal pode ser resumida em uma frase: se o edital de registro de preços não traz a estimativa dos quantitativos a serem contratados, a previsão de adesão de órgãos não participantes é irregular, por contrariar os arts. 82, § 4º, e 86, §§ 4º e 5º, da Lei 14.133/2021.
Em outras palavras: a carona não é uma cláusula automática que se copia de edital em edital. Ela depende de um planejamento que a sustente — e esse planejamento começa pela estimativa de quantitativos.
Por que a estimativa de quantitativos é o ponto-chave
Os limites de adesão previstos nos §§ 4º e 5º do art. 86 são calculados a partir dos quantitativos registrados na ata, por item. São esses números que definem quanto cada carona pode adquirir e quanto a ata pode suportar no total de adesões.
Quando o edital não estima os quantitativos, esse cálculo fica sem base. Não há como dimensionar a demanda adicional dos caronas, nem como limitá-la dentro dos tetos legais. A previsão de adesão simplesmente perde o parâmetro que a lei exige para existir.
O caso concreto: acervo bibliográfico e o modelo de “preço padrão”
O julgamento nasceu de uma representação contra o Pregão Eletrônico 90002/2025, conduzido por um instituto federal para o registro de preços de acervo bibliográfico (livros nacionais e estrangeiros), com valor estimado de R$ 1.520.900,00.
Para um objeto desse tipo, o órgão adotou a metodologia do “preço padrão”: em vez de fixar quantidades por item, a contratação se operacionaliza por um percentual de desconto sobre o preço de capa das obras.
O TCU reconheceu que esse modelo é válido para o objeto — faz sentido para acervo bibliográfico, em que títulos e preços variam muito ao longo do tempo. Mas concluiu que ele é incompatível com a adesão de órgãos não participantes, justamente porque trabalha com percentual de desconto, e não com quantitativos por item registrados na ata. Sem quantitativo registrado, não há o que “caronar” dentro dos limites legais.
Usar “preço padrão” não dispensa a estimativa de quantitativos
Aqui está o ponto que mais gera erro na ponta. Adotar o “preço padrão” para operar o pregão não libera a Administração de estimar os quantitativos na fase de planejamento.
Mesmo que essa estimativa não seja usada para rodar o certame e não conste na ata, ela continua obrigatória nos instrumentos de planejamento. Deixar de fazê-la contraria os arts. 6º, inciso XXIII, alínea “a”; 18, § 1º, inciso IV; 40, inciso III; e 86 da Lei 14.133/2021.
Ou seja: dá para usar o “preço padrão” e, ainda assim, registrar a estimativa de quantitativos no planejamento. Uma coisa não exclui a outra.
O TCU anulou a licitação?
Não. E esse é um detalhe importante para entender o equilíbrio da decisão.
O órgão demonstrou que os descontos obtidos no certame (43,48% e 43,70% nos livros nacionais e 8% nos importados) ficaram alinhados — e até superiores — à média de mercado apurada em 21 atas federais semelhantes. Houve, ainda, ampla disputa, com a participação de dez empresas em um dos itens. Sem indício de sobrepreço e sem erro grosseiro, o Tribunal afastou a anulação.
O que o TCU fez foi determinar ao órgão que se abstivesse, em caráter definitivo, de autorizar adesões às atas decorrentes do pregão, além de expedir ciências preventivas sobre as demais falhas (ausência de pesquisa de mercado sobre descontos médios, falta de estimativa de quantitativos, vedação à subcontratação sem justificativa e ausência de justificativa para o não parcelamento).
Resultado prático: a ata segue existindo para o próprio órgão e seus participantes, mas a carona ficou barrada.
Como verificar se uma ata comporta adesão de outros órgãos
Vale lembrar quem é quem: a adesão (carona) é feita por um órgão público não participante; a empresa vencedora, registrada na ata, é quem autoriza ou recusa essa adesão. Para os dois lados — o fornecedor que será chamado a autorizar e o órgão que pretende aderir —, a decisão do TCU deixa um roteiro prático de checagem:
- Veja se o edital e os anexos trazem a estimativa de quantitativos. É o primeiro filtro. Sem estimativa, a previsão de adesão está fragilizada.
- Identifique o modelo de contratação. Modelos baseados em desconto sobre preço de referência (como o “preço padrão”) tendem a não comportar adesão, porque não registram quantitativos por item.
- Confira os limites de adesão do art. 86, §§ 4º e 5º. Eles só funcionam se houver quantitativo registrado na ata para servir de base de cálculo.
- Avalie o risco antes de decidir. Para o fornecedor registrado, autorizar uma adesão que depois se mostre irregular pode expor o seu contrato e o seu faturamento a uma determinação de suspensão. Para o órgão, aderir a uma ata sem o devido lastro é assumir uma contratação questionável desde a origem.
Essa leitura técnica do edital, dos anexos e da ata é o que separa quem decide com segurança jurídica de quem age no escuro.
Conclusão
O Acórdão 1387/2026 não inventou uma regra nova: ele reforçou que a adesão a ata de registro de preços depende de um pressuposto concreto — a estimativa de quantitativos. Sem ela, a carona perde o parâmetro legal e se torna irregular.
Para o gestor, o recado é não repetir cláusulas de adesão sem o devido planejamento — e não aderir a atas que não o tenham. Para a empresa registrada na ata, é avaliar bem antes de autorizar a adesão de outro órgão, e não contar com esse volume sem antes ler o que o sustenta (ou não).
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Sobre o Autor:
Augusto Kremer é advogado e especialista em estratégias de mercado público e consultoria para empresas que desejam escalar seu faturamento através de vendas para o governo. Com vasta experiência em processos licitatórios e desburocratização de documentos, ajuda empreendedores de todos os tamanhos a transformarem o setor público em seu maior cliente.
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